Droit de la santé publique animale et végétale

Droit de la santé publique animale et végétale

L'organisation de la confiance...

Caractéristiques de la règle de police

La santé publique animale et végétale repose sur l'édiction et le respect de règles visant à réduire les dangers par l'encadrement des pratiques concernant les animaux, les végétaux et leurs produits. L'existence de ces règles, qui ne doivent laisser qu'aussi peu de failles possibles dans le dispositif de sécurité,  est est la première concrétisation de la SPAV.

Sur le plan fondamental, l'édiction d'une règle a pour effet de générer un transfert de responsabilité. L'autorité publique, qui a la responsabilité de la sécurité publique, en édictant la règle, transfère la responsabilité de sa non application et donc des désordres qui en découlent, au destinataire de cette règle. La règle devient donc un élément essentiel du discours de confiance: il appartient aux assujettis de prendre les mesures de protection qui ont été imposées. Mais cela ne sera réellement rassurant que si celui qui ne s'acquitte pas de cette obligation est réellement responsable de sa carence et donc sanctionné s'il fait défaut. Dès lors non seulement l'inspection mais le contrôle sont essentiels à l'instauration et au maintien de la confiance. La confiance repose pour beaucoup sur l'identification de responsables dont la réalité de la responsabilité se concrétise par la punition en cas de défaillance.

Les règles de SPAV, qui ont pour caractéristique de devoir être appliquées non seulement par un grand nombre de professionnels (élevage, agriculture, alimentation, commerce) mais parfois par quasiment toute la population (détenteurs d'animaux ou de végétaux), doivent répondre à divers critères assurant leur efficacité.

 

1 - Elles doivent être inventoriées de façon à circonscrire, pour un domaine donné, la totalité des règles applicables. La diversité des sujets de SPAV et la multiplicité des aspects et des acteurs à prendre en compte rend cette exigence à la fois essentielle et difficile à mettre en œuvre.

Les bases de données qui permettent par une recherche en plein texte ou par mot clé d'identifier les textes applicables ne sont pas suffisantes. Car il y a, entre le texte et la règle, un écart important qui tient à la compréhension juridique du texte : est-il en vigueur? applicable dans le cas précis? modifié par un autre texte? à quelle définition se réfère-t-il? ...

Les sites web du type de celui-ci, qui présentent non pas le texte mais la règle applicable, répondent mieux à ce besoin, car ils assurent une partie de la traduction juridique. Cependant, ils présentent le risque d'analyse ou de présentation erronées.

L'autorité peut également établir des documents de communication qui décriront, pour une activité donnée, l'ensemble des règles de SPAV. Cependant la mise à jour de ces documents et l'utilisation par les acteurs du document à jour sont de véritables défis.

Cet inventaire doit également permettre à l'autorité publique de maîtriser parfaitement les règles imposées afin

- d'assurer la cohérence des nouvelles avec les anciennes;

- de ne pas répéter des règles déjà édictées;

- de s'assurer que tous les domaines d'activité pertinents sont couverts;

- de supprimer les règles devenues inutiles.

 

 

2 - Les règles de SPAV doivent être rendues aisément accessibles et intelligibles.

Il s'agit en premier lieu de permettre aux acteurs de prendre connaissance des textes qui fixent la règle. Pour cela ils doivent être publiés sur des supports officiels stables: sites de journaux officiels ou sites web des autorités publiques en charge de la SPAV.

Il s'agit, en second lieu, que le texte soit aisément compréhensible. Devant être mis en œuvre parfois par des millions de personnes notamment en cas d'épidémie imposant des mesures concernant les particuliers, il doit pouvoir être compris par quiconque sans recourir à un spécialiste du droit. Il doit donc être rédigé en termes courants, et, autant que possible se suffire à lui-même (il est "auto-porteur"), c'est-à-dire ne pas imposer la lecture d'autres textes. Cette exigence est souvent difficile à respecter sans introduire de dangereuses répétitions dans le corpus de règles qui,par construction, nuisent à la cohérence car elles ne seront que rarement modifiées de façon synchronisées. Cette exigence devrait cependant amener à proscrire, pour les textes destinés à un public peu averti, les modifications par addition ou retranchement de termes du texte initial, du type "à la troisième ligne de l'article 4, les mots "du territoire national" sont supprimés".

De plus, les textes de SPAV devraient être accompagnés de commentaires explicatifs, soit sous forme de considérants détaillés, comme le pratique l'Union européenne, soit sous forme de notice comme cela se répand lentement pour les textes nationaux.

 

3 - L'autorité publique doit en assurer la communication aux assujettis car peu d'entre eux en assurent une veille efficace. Il convient donc de leur "pousser" l'information; soit au travers des organisations professionnelles et notamment des organisations de détenteurs ou de consommateurs qui peuvent être rémunérées à cet effet; soit au travers des médias spécialisés ou grand public selon le cas.

L'autorité publique doit, le cas échéant, élaborer des documents exposant, explicitant et illustrant les règles à appliquer. Mais comme cela est signalé plus haut, si ces documents sont mis à disposition sur un site web officiel, ils doivent être inventoriés pour être mis à jour autant que nécessaire.

 

4 - Afin de leur garantir un socle scientifiquement, techniquement et juridiquement solide, la création et l'évolution des règles de SPAV doivent constituer un processus consultatif auquel participent les experts juridiques, les experts scientifiques et les représentants des assujettis telles les organisations de détenteurs.

Depuis les années 2000 et la crise dite de la vache folle, l'expertise scientifique est détachée de l'autorité publique au sein de l'AFSSA devenue ANSES en France, et au sein de l'AESA dans l'Union. Les autorité publique sont tenues de requérir leur concours et de tenir compte de leurs avis.

L'expertise technique est assurée par le recours quasi systématique à des représentant professionnels telles que les organisations de détenteurs d'animaux, les organisation de producteurs de végétaux, les syndicats des industries agro-alimentaires.

En revanche l'expertise juridique, sauf les cas où elle est imposée par la procédure d'élaboration des textes comme, en France, pour les projets de loi, les ordonnances ou les décrets qui sont soumis à l'avis du Conseil d’État, peut être souvent délaissée. Ce défaut est particulièrement sensible quand l'administration de l'autorité publique est essentiellement composée, eu égard à la matière traitée, d'agents de formation technique qu'ils soient vétérinaires ou agronomes et que l'urgence pousse à négliger des consultations jugées secondaires. La conséquence s'en ressent dans les cas où l'autorité publique doit en imposer l'application et qu'elle se retrouve fort démunie quand les tribunaux refusent de faire appliquer le texte.

 

5 - Afin d'assurer la qualité et la stabilité des règles de SPAV, toute création, modification ou suppression de l'une d'elle doit faire l'objet d'une évaluation préalable qui aura pour objet de déterminer les raisons et les objectifs de cette modification, les conséquences de l'absence de modification, la vérification que la modification de la règlementation est la seule solution au problème identifié, une identification des acteurs concernés par la modification, une évaluation des conséquences de la modification sur ces acteurs et sur le dispositif de contrôle. Ce travail, réalisé pour fonder la décision de modifier la réglementation, doit être réexaminé et remis à jour à chaque étape de l'élaboration de la réglementation. Dans la mesure du possible, il doit être communiqué à tous ceux qui participent à l'élaboration de la réglementation en cause. Il constitue la base de la décision finale.

 

6 - Le corpus de règles de SPAV doit présenter certaines caractéristiques garantes de son efficacité:

- la clarté rédactionnelle: les termes utilisés doivent privilégier la clarté sur le jargonage juridique ou technique; la syntaxe doit être simple quitte à générer des répétitions; la construction du texte doit être logique, commençant par le périmètre et les définitions, pour aller du plus général au plus spécial; les modifications doivent être réalisées dans le respect des règles de légistique en limitant et simplifiant les cas où le lecteur doit réaliser lui-même la reconstitution du texte modifié; les délais d'application et, quand elle est limitée, la durée de la prescription, doivent être précisées.

- la clarté du fond: le texte doit établir précisément et simplement les droits, les responsabilités et les obligations de chacun;

- la cohérence: rédactionnelle: un même terme renvoie à une même définition accessible;

- la cohérence technique: les prescriptions doivent être techniquement pertinentes, c'est-à-dire de nature à atteindre l'objectif fixé et il ne doit pas y avoir d'incompatibilité en deux prescriptions;

- les prescriptions doivent être acceptables sur le plan social ou éthique, applicables sur le plan technique et soutenable sur la durée de l'application.

 

7 - S'agissant de mesures de police, quoi qu'elles soient prévues pour être aisément et spontanément appliquées, le texte doit systématiquement prévoir les mesures en cas de non-respect. Il peut s'agit de contraintes civiles (non application d'un contrat), de mesures administratives (demande d'une dérogation) ou de sanctions administratives ou pénales. La seule existence de ces mesures de coercition renforce l'application des mesures par les assujettis. Leur mise en œuvre est une mesure d'équité à l'égard de ceux qui respectent spontanément la mesure de police. Ces mesures, comme le disent les règlement de l'Union européenne,  doivent être effectives, proportionnées et dissuasives.

 

 

L'inventaire du corpus

L'accessibilité

La communication de la règle

La triple expertise

L'évaluation préalable

La rédaction des règles

Les mesures de coercition