Jurisprudence relative aux sujets communs

Droit de la santé publique animale et végétale

Droit de la santé publique animale et végétale

Jurisprudences relatives aux sujets communs

1 2 SC - Pouvoirs des agents SC - Moyens des services de contrôle SC- mesure de police

Une mesure de police peut être orale

27/04/2020

Par ordonnance du 24 avril 2020, le tribunal administratif de Cholet a annulé l'arrêté municipal du 14 avril 2020 du maire de Cholet qui, sur le fondement des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, a interdit la circulation des personnes sur l’ensemble du territoire de la commune après 21 heures et jusqu’à 5 heures à compter du 16 avril 2020 et jusqu’au 11 mai 2020.

Le jour même de la notification de cette ordonnance, le maire de Cholet a fait savoir à la population de cette commune, par une communication largement reprise par la presse locale et nationale, qu’il a décidé de renouveler l’arrêté suspendu, en réduisant la durée de l’interdiction de circuler qui s’appliquerait désormais de 22 heures à 5 heures.

 

Le juge a considéré que "s’il est vrai que la communication du maire ne fait état que de sa décision « de prendre un arrêté de 22h à 5h », la formulation de cette communication, son contexte, particulièrement polémique et la façon dont la presse en a rendu compte ne laissait pas la place à la moindre ambiguïté quant à la portée pratique de la nouvelle restriction de circuler faite à la population de la commune et ce, dès le vendredi 24 avril 2020. A supposer que l’intention du maire de la commune de Cholet n’était que d’annoncer un arrêté à venir et non d’annoncer une décision applicable le jour même, il ne ressort pas du dossier qu’il aurait demandé à la presse de rectifier la portée de ses déclarations. Par ailleurs, alors qu’elle a pris connaissance le 27 avril 2020 à 8h39 de la requête par laquelle la Ligue des Droits de l’Homme faisait valoir l’existence d’une décision non formalisée et non publiée qui se déduisait des agissements, et en particulier des propres propos de son maire, la commune de Cholet n’a jamais estimé utile de discuter de la réalité d’une telle décision verbale. Il doit donc être regardé que le maire de la commune de Cholet a pris une décision verbale, qui n’a donc pas fait l’objet d’une publication officielle et a été portée à la connaissance des administrés par voie de presse, qui n’est pas motivée et qui édicte, à compter du vendredi 24 avril 2020, une interdiction générale de circuler entre 22 heures et 5 heures sur l’intégralité du territoire de la commune de Cholet et ce pour une durée indéterminée.

(.../...) La décision verbale prise le 24 avril 2020 par le maire de la commune de Cholet n’est pas (.../...) justifiée, dès lors que la commune, qui n’a jugé utile ni de produire d’observations écrites, ni d’être représentée à l’audience publique du 28 avril 2020 à laquelle elle a été dûment convoquée, ne fait valoir aucune circonstance nouvelle qui serait apparue ce 24 avril, ni ne tente même d’expliquer en quoi la réduction marginale de la durée de l’interdiction de circuler serait de nature à rendre cette nouvelle mesure, ni motivée, ni régulièrement publiée et prise sans limitation dans le temps, acceptable au regard du respect de la légalité et des libertés fondamentales. Par suite, la Ligue des Droits de l’Homme est fondée à soutenir que la décision verbale prise le 24 avril 2020 par le maire de la commune de Cholet a porté, de manière grave et manifestement illégale atteinte à la liberté d’aller et venir et à la liberté personnelle des personnes appelées à se déplacer sur l’ensemble du territoire de la commune de Cholet."

Le calcul des redevances finançant les contrôles officiels

18/12/2019

 

Gosschalk exploite aux Pays-bas un abattoir transformant et commercialisant de la viande de porc. À ce titre, elle a fait l’objet de contrôles officiels destinés à s’assurer qu’elle respectait le règlement 882/2004.

Ces contrôles sont notamment réalisés lors d’inspections ante mortem et post mortem, d’une part, par des vétérinaires et des auxiliaires officiels travaillant à la NVWA, qui est l’autorité compétente désignée, au sens de l’article 2, point 4, du règlement 882/2004, et, d’autre part, par des auxiliaires officiels intérimaires de la Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS), qui, d’après le gouvernement néerlandais, est une société privée sans but lucratif.

Pour couvrir les frais engendrés par ces travaux d’inspection, le Ministère perçoit, de la part des abattoirs, des redevances, au titre de l’article 27, paragraphe 1, et paragraphe 4, sous a), et de l’annexe VI, points 1 et 2, du règlement 882/2004.

 

En pratique, l’abattoir introduit auprès de la NVWA une demande spécifiant les travaux d’inspection à accomplir, le nombre de vétérinaires officiels et d’auxiliaires officiels requis, ainsi que le temps nécessaire, exprimé en quarts d’heure, pour réaliser ces travaux.

Une fois les travaux d’inspection effectués, le Ministre facture à l’abattoir les montants dus à ce titre. Pour chaque vétérinaire officiel et auxiliaire officiel ayant réalisé des travaux d’inspection, l’abattoir doit ainsi payer un forfait de base et un montant pour chaque quart d’heure consacré auxdits travaux. Lorsque la durée des travaux d’inspection est plus longue que prévu, l’abattoir doit s’acquitter d’un montant supplémentaire par quart d’heure excédentaire. En revanche, si les travaux d’inspection s’achèvent plus tôt que prévu, l’abattoir demeure tenu de payer les quarts d’heure demandés mais non exécutés.

 

Gosschalk a été destinataire de diverses factures mettant à sa charge des redevances destinées à couvrir des travaux d’inspection réalisés dans ses locaux par la NVWA et la KDS entre l’année 2013 et l’année 2016. Gosschalk a formé des réclamations auprès du Ministre et, après le rejet de ces dernières, a saisi le College van Beroep voor het bedrijfsleven (cour d’appel du contentieux administratif en matière économique, Pays-Bas) qui a saisi la Cour de justice à titre préjudiciel.

A cette occasion, la Cour européenne de justice a jugé que l’article 27 du règlement 882/2004 relatif aux contrôles officiels lu en combinaison avec l’annexe VI de ce règlement, doit être interprété en ce sens que

1 - les États membres peuvent considérer comme relevant des coûts occasionnés par les contrôles officiels et comme n’excédant pas les coûts supportés par les autorités compétentes les salaires et les frais du personnel administratif et d’appui, à proportion du temps que des activités indissociablement liées à l’exécution des contrôles officiels requièrent objectivement de ce personnel.

2 - il ne s’oppose pas à la facturation de redevances à des abattoirs pour des quarts d’heure de contrôles officiels que ces abattoirs ont demandés à l’autorité compétente mais qui n’ont pas été effectivement exécutés, lorsque l’abattoir soumis audit contrôle n’a pas informé suffisamment à l’avance cette autorité de sa volonté de raccourcir la durée du contrôle par rapport à la durée initialement prévue, si la fraction de la redevance correspondant à ces quarts d’heure demandés mais non exécutés est affectée à la couverture des frais généraux de l’autorité compétente.

3 - il ne s’oppose pas à ce qu’un barème moyen soit appliqué aux abattoirs non seulement lorsque les contrôles officiels sont réalisés par des vétérinaires engagés par l’autorité compétente mais aussi lorsqu’ils sont effectués par des vétérinaires intérimaires, dont la rémunération est moins élevée, sous réserve que les redevances perçues aux fins des contrôles officiels, prises dans leur ensemble, n’excèdent pas, d’une manière générale, les coûts supportés par les autorités compétentes.

4 - il s’oppose à ce que le calcul des redevances aux fins de contrôles officiels prenne en compte des frais de constitution d’une provision pour une société privée à laquelle l’autorité compétente recourt pour recruter des auxiliaires officiels dans l’hypothèse où une crise sanitaire surviendrait.

La légalité et l’équité des contrôles de pharmacie vétérinaire

19/11/2018

 

1 - L'union nationale pour la pharmacie vétérinaire d'officine (UNPVO) a demandé à la Cour administrative d’appel de Paris de condamner l’État pour ses pratiques en matière de contrôle des pharmacies vétérinaires aux motifs que

- le contrôle et la copie de documents, réalisés sur le fondement du code de la consommation, et non sur celui du code de la santé publique, qui offre davantage de garantie, sont irréguliers ;

- le nombre des contrôles visant les pharmacies vétérinaires est disproportionné au regard de ceux visant les médecins et les cliniques vétérinaires et que cette disproportion porte atteinte au principe d'égalité devant la loi.

 

2. Le 20 novembre 2018, la Cour administrative d’appel (CAA) de Paris (17PA01536) a considéré que les "vétérinaires officiels" et les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes peuvent légalement effectuer, le cas échéant conjointement, des enquêtes ayant pour objet de rechercher et constater les infractions aux dispositions relatives à la délivrance de médicaments vétérinaires ; que, pour ce faire, les " vétérinaires officiels " peuvent réaliser les mesures d'enquête prévues par les articles du code de la santé publique tandis que les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes disposent des pouvoirs prévus au livre II du code de la consommation.


3 - Il ressort des procès-verbaux de déclaration et de saisie de documents que les contrôles ont été réalisés dans le cadre d'une inspection conjointe d’un inspecteur-expert de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, et d’un inspecteur en chef de santé publique vétérinaire ; que ces deux inspecteurs tenaient des articles L. 5146-1 et L. 5146-2 du code de la santé publique leur compétence pour assurer les contrôles et rechercher les infractions ; que la seule circonstance que les procès-verbaux ont été pris au visa du seul article 215-3 du code de la consommation et que les articles L. 1421-1 et suivants du code de la santé publique n'aient pas été également visés est sans influence sur la compétence de ces inspecteurs pour mener les contrôles et constater d'éventuelles infractions.


4 - L’inspecteur-expert de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, signataire des procès-verbaux en litige, pouvait, en application de l'article L. 215-3 du livre II du code de la consommation alors applicable (devenu depuis les articles L512-5 et suivants du code de la consommation), accéder aux locaux de pharmacie et exiger la communication, obtenir copie ou procéder à la saisie des documents de toute nature, propres à faciliter l'accomplissement de sa mission et la mise à leur disposition des moyens indispensables pour effectuer ses vérifications ; que la circonstance que le procès-verbal d'inspection conjointe ait également été signé par l’inspecteur en chef de santé publique vétérinaire, dont les pouvoirs sont régis par le code de la santé publique, n'a pas eu pour effet d'entacher d'irrégularité les contrôles réalisés dans ces pharmacies et les mesures de prise de copie ou de saisie de documents réalisés dans ce cadre.


5 - Sur l’équité des contrôles, la Cour a considéré que les mêmes règles s'appliquent au contrôle des pharmacies d'officine et aux vétérinaires praticiens qui sont soumis aux mêmes obligations ; que les allégations de l'UNPVO qui soutient que les contrôles dans les pharmacies se déroulent dans une ambiance qu'elle qualifie de délétère tandis que les inspections des cabinets et cliniques vétérinaires se dérouleraient, selon ses dires, dans une ambiance détenue et agréable, dans des conditions beaucoup plus respectueuses et confraternelles, qui se fondent sur un nombre très limité de témoignages individuels, ne permettent pas de tenir pour établie l'existence d'une différence de traitement entre les deux professions.


6 - Lorsqu'elle établit un programme de contrôle des pharmacies délivrant des médicaments pour les animaux et des vétérinaires, l'administration, qui dispose d'un large pouvoir d'appréciation, peut tenir compte d'éléments multiples et notamment du nombre d'établissements délivrant des médicaments vétérinaires, des quantités délivrées par chacun d'entre eux, des risques d'infractions qui se seraient révélés à l'expérience, des antécédents particuliers des établissements inspectés, ainsi que de tout autre motif légitime ; que cependant, la différence entre le nombre de contrôles réalisés dans les pharmacies d'officine et les vétérinaires ne doit pas être manifestement disproportionnée, ni présenter le caractère d'une discrimination indirecte.


7 - L'UNPVO fait valoir que les pharmacies qui distribuent approximativement 10% des médicaments vétérinaires représentent jusqu'à 70% des établissements contrôlés, tandis que les vétérinaires, qui en distribuent approximativement 60% ne représentent que 30% des contrôles ; qu'elle y voit une atteinte au principe d'égalité et une discrimination indirecte ; que cependant, s'il ressort des rapports annuels du plan national de contrôles officiels pluriannuels qu'en 2015, 334 contrôles ont visé les pharmacies et 119 contrôles ont visé les vétérinaires, l'écart était moins significatif en 2016, année au cours de laquelle 132 pharmacies et 143 vétérinaires ont été contrôlés, et en 2014, année au cours de laquelle 117 pharmaciens et 94 vétérinaires ont été inspectés ; que, par ailleurs, le risque de délivrance irrégulière de médicaments vétérinaires que les inspections ont pour mission d'identifier est davantage lié au nombre d'établissements susceptibles de délivrer de tels produits qu'aux quantités effectivement délivrées ; qu'en l'espèce, si la quasi-totalité des quelque 6 700 vétérinaires disposent de ces produits, il ressort du rapport de l'inspection générale des affaires sociales de 2016 qu'au moins 55% des quelque 22 000 pharmacies, soit environ 12 000 officines, vendent également des médicaments vétérinaires ; que la circonstance que les quantités vendues soient généralement faibles ne justifie pas que les pharmacies doivent échapper à un contrôle régulier ; que s'il est en effet vraisemblable que les contrôles pèsent plus lourdement sur un nombre réduit de pharmacies rurales que sur d'autres officines, cette différence de traitement n'est pas sans rapport avec l'objet des contrôles ; qu'il ne ressort pas des éléments statistiques produits et des arguments échangés par les parties que la proportion de pharmacies contrôlées serait anormalement élevée et les inspections anormalement fréquentes au regard des possibilités de délivrance irrégulière des médications en cause, tandis que les établissements vétérinaires bénéficieraient de contrôles moins fréquents ; que les inspections ne présentent pas dès lors de caractère discriminatoire.

 

8 - Cet arrêt peut paraître curieux : la CAA de Paris se prononce sur la validité de la procédure de recherche d’infractions et de procès-verbaux de constatation d’infractions sans se justifier de ce qui paraît être une atteinte manifeste au principe de séparation des pouvoirs, ces sujets étant généralement considéré de la compétence exclusive des tribunaux de l’ordre judiciaire. De plus la cohérence avec la position récente de la Cour de cassation à propos d’un procès-verbal rédigé dans les mêmes circonstances n’apparaît pas de façon évidente.

Les risques des procès-verbaux d’infractions co-signés

05/11/2018

1 - A la suite de vérifications opérées en décembre 2011 dans une pharmacie, dans le cadre d'une enquête nationale sur les conditions de délivrance de certains médicaments vétérinaires détournés de leur usage notamment à des fins de dopage, un inspecteur en chef de santé publique vétérinaire et deux agents de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), ont procédé à la saisie de l'ordonnancier de cette officine et ont constaté que la moitié des délivrances de médicaments vétérinaires durant les années 2010 et 2011 résultait de prescriptions d’un vétérinaire éloigné géographiquement de la pharmacie concernée ; que les trois agents ont en conséquence entrepris des vérifications relatives aux conditions de prescription des médicaments et ont établi un procès-verbal d'infraction, pour prescription, par un vétérinaire, de médicaments vétérinaires à des animaux auxquels il ne donne pas personnellement des soins ou dont la surveillance sanitaire et le suivi régulier ne lui sont pas confiés.

2 - Le tribunal saisi a fait droit à l'exception de nullité soulevée par les prévenus, a annulé la procédure et a relaxé les prévenus au motif de l'absence d'information préalable du procureur de la République par l’inspecteur de la santé publique vétérinaire qui, agissant au titre de l'article L. 5146-2, 3°, du code de la santé publique, devait faire application de l'article L. 5411-2 du même code qui prescrit cette formalité.

3 – La cour de Cassation (17-81703) a confirmé cette décision en énonçant « que le non-respect, par un enquêteur, de l'obligation d'informer préalablement le procureur de la République des opérations envisagées affecte nécessairement la validité de tous les actes effectués conjointement avec d'autres enquêteurs, même non soumis à cette contrainte ».

4 – Ainsi, le fait que le procès-verbal ait été signé non seulement par l’inspecteur de la santé publique vétérinaire, mais aussi par deux agents de la répression des fraudes, qui agissant au titre du code de la consommation, n’étaient pas soumis à l’obligation d’information préalable du procureur de la République, est sans incidence sur la nullité : une enquête effectuée conjointement par deux services ne donne pas aux enquêteurs d'un service des pouvoirs qui ne leur sont pas dévolus par la loi, chaque service devant agir selon ses propres prérogatives.

5 - La signature conjointe par plusieurs agents d’un même procès-verbal, quand elle n’est pas rendue absolument nécessaire par les constatations qui y sont rapportées, doit être écartée : elle est source de ralentissement des procédures d’établissement du procès-verbal et engendre des difficultés procédurales pouvant annuler l’ensemble de la procédure.

6 – Le formalisme imposé par l’article L. 5411-2 du code de la santé publique est le même que celui des articles L205-3 et L205-5 du code rural et de la pêche maritime qui gouvernent la procédure de police judiciaire pour les infractions au livre II du code rural et de la pêche maritime. L’information préalable du procureur de la République, quand l’infraction constatée n’est pas découverte fortuitement à l’occasion d’une intervention de police administrative, mais délibérément recherchée, est une obligation dont le non respect entraîne la nullité de la procédure appuyée sur le procès-verbal établi dans ces circonstances.

L'obligation de personnel vétérinaire en nombre suffisant

24/10/2018

1 - Dans un arrêt du 23 avril 2009 (C-331/07) ayant pour objet un recours en manquement d’État introduit par la Commission contre la Grèce pour insuffisance des effectifs affectés aux services préposés aux contrôles vétérinaires en application du règlement 882/2004 relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux, la Cour de justice européenne a dû apprécier le respect de l'obligation d'un effectif vétérinaire suffisant.

2 – C'est l’article 4, paragraphe 2, sous c), de ce règlement qui impose aux autorités compétentes de posséder un personnel dûment qualifié et expérimenté en nombre suffisant pour pouvoir exécuter les contrôles officiels et s’acquitter des obligations de contrôle de manière efficace et effective.

3 - La Cour souligne (45) qu'il découle des termes mêmes de cette disposition, que, pour qu’un manquement puisse être constaté, il est suffisant qu’une partie des contrôles ne puisse pas être effectuée de manière efficace et effective en raison du manque de personnel affecté à la réalisation de ceux-ci.

4 – Pour trancher sur le caractère réel du manquement la Cour a considéré que les résultats concrets obtenus par les services en matière de protection de la santé publique ou animale n'étaient pas pertinents. Ainsi elle écrit (46) « la circonstance qu’aucune crise alimentaire n’est survenue au cours de la période concernée et que les autorités compétentes ont pu faire face avec succès aux épizooties est sans pertinence aux fins d’apprécier l’existence dudit manquement. Une telle circonstance ne saurait, en tant que telle, démontrer qu’il a été satisfait à l’obligation de disposer d’un personnel en nombre suffisant pour pouvoir exécuter les contrôles officiels, telle qu’elle résulte de l’article 4, paragraphe 2, sous c), du règlement 882/2004. »

5 – La cour estime en revanche que les rapports de l’Office alimentaire et vétérinaire (OAV) constituent une bonne base d'appréciation car il en ressort notamment que l’OAV a constaté une insuffisance de personnel au sein des services vétérinaires, au niveau tant de l’administration centrale que des directions des administrations départementales, et que, en raison de cette insuffisance, les contrôles prévus par la réglementation communautaire en matière vétérinaire n’avaient pas pu, dans leur ensemble, être réalisés de manière efficace et effective.

6 – Un seul rapport n'aurait cependant sans doute pas suffit à convaincre la Cour qui affirme qu'eu égard au nombre de missions réalisées régulièrement par l’OAV au cours de la période concernée et à la constance des constatations consignées dans les rapports élaborés par cet organisme, il y a lieu de considérer que la Commission a fourni suffisamment d’éléments faisant apparaître que les autorités nationales ont développé une pratique présentant un certain degré de constance et de généralité qui est contraire aux dispositions de l’article 4, paragraphe 2, sous c), du règlement 882/2004.

6 – La République hellénique aurait pu contester les données ainsi présentées et les conséquences qui en découlent mais elle n’a pas présenté d’éléments tendant à réfuter de manière substantielle et détaillée les données reprises des rapports de l’OAV concernant l’insuffisance de personnel au sein des services vétérinaires, données que la Commission a invoquées au soutien de son recours.

7 – Ainsi ceux qui souhaitaient que la Cour s'appuie sur des éléments chiffrés tel un ratio entre le nombre d'agents et la population ou les effectifs animaux, ou procède par comparaison avec les autres États membres, ou encore se fonde sur la bonne affectation des redevances d'inspection vétérinaire seront déçus. L'approche la Cour est pragmatique. Elle se construit sur le jugement des experts de l'OAV, non pas au travers d'un rapport, quoiqu'il soit suffisant de démontrer qu'une partie des contrôles n'est pas réalisée, mais de plusieurs dont les constatations n'ont pas été contestées efficacement par l’État membre.