Jurisprudences relatives à la santé végétale

Par un arrêté du 2 septembre 2019, le maire d'Arcueil a interdit l'utilisation de l'herbicide glyphosate et des produits phytopharmaceutiques mentionnés au premier alinéa de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime sur l'ensemble du territoire de la commune. Par une ordonnance du 8 novembre 2019, le juge des référés du tribunal administratif de Melun, saisi par le préfet du Val-de-Marne sur le fondement de l'article L. 554-1 du code de justice administrative, a suspendu l'exécution de cet arrêté. La commune d'Arcueil se pourvoit en cassation contre l'arrêt du 14 février 2020 par lequel la cour administrative d'appel de Paris a rejeté l'appel qu'elle avait formé contre cette ordonnance.

Le législateur a organisé une police spéciale de la mise sur le marché, de la détention et de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, confiée à l'Etat et dont l'objet est, conformément au droit de l'Union européenne, d'assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l'environnement tout en améliorant la production agricole et de créer un cadre juridique commun pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable, alors que les effets de long terme de ces produits sur la santé restent, en l'état des connaissances scientifiques, incertains. Les produits phytopharmaceutiques font l'objet d'une procédure d'autorisation de mise sur le marché, délivrée par l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail s'il est démontré, à l'issue d'une évaluation indépendante, que ces produits n'ont pas d'effet nocif immédiat ou différé sur la santé humaine. Il appartient ensuite au ministre chargé de l'agriculture ainsi que, le cas échéant, aux ministres chargés de la santé, de l'environnement et de la consommation, éclairés par l'avis scientifique de l'agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, de prendre les mesures d'interdiction ou de limitation de l'utilisation de ces produits qui s'avèrent nécessaires à la protection de la santé publique et de l'environnement, en particulier dans les zones où sont présentes des personnes vulnérables. L'autorité préfectorale est également chargée, au niveau local et dans le cadre fixé au niveau national, d'une part, de fixer les distances minimales d'utilisation des produits phytopharmaceutiques à proximité de certains lieux accueillant des personnes vulnérables, d'autre part, d'approuver les chartes d'engagements d'utilisateurs formalisant des mesures de protection des riverains de zones d'utilisation des produits et, enfin, en cas de risque exceptionnel et justifié, de prendre toute mesure d'interdiction ou de restriction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques nécessaire à la préservation de la santé publique et de l'environnement, avec une approbation dans les plus brefs délais du ministre chargé de l'agriculture.

Dans ces conditions, si les articles L. 2212-1 et L. 22122 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre, pour la commune, les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne peut légalement user de cette compétence pour édicter une réglementation portant sur les conditions générales d'utilisation des produits phytopharmaceutiques qu'il appartient aux seules autorités de l'Etat de prendre.

Le préfet de la Seine-Saint-Denis a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Montreuil de suspendre l’exécution de huit arrêtés municipaux, adoptés entre août et octobre 2019, par lesquels des maires de la Seine-Saint-Denis ont interdit ou limité l’utilisation du glyphosate et de produits semblables sur le territoire de leurs communes. Le préfet estimait en effet que les autorités étatiques, chargées de la police des produits phytopharmaceutiques, étaient seules compétentes pour en réglementer l’usage.

Le juge des référés a d’abord relevé que la légalité des arrêtés municipaux devait être appréciée à la date de leur édiction et que jusqu’à l’intervention d’un décret et d’un arrêté du 27 décembre 2019, qui fixe notamment des distances de sécurité minimales, aucune disposition générale n’avait été adoptée pour protéger les riverains des zones traitées par ces produits phytopharmaceutiques, malgré leur dangerosité.

Il en a déduit que les maires des communes pouvaient adopter des mesures si les circonstances locales justifiaient de protéger leurs habitants du danger résultant de cette pollution.

Pour apprécier l’existence de ces circonstances locales, le juge des référés a pris en compte les éléments suivants :       

-la présence sur le territoire de la commune concernée d’espaces entretenus ou susceptibles d’être entretenus avec des produits phytopharmaceutiques dangereux et leur proximité, ou, dans les contextes urbains, leur imbrication avec les lieux de vie du grand public et des populations vulnérables (enfants, malades, personnes âgées…)

-l’existence d’atteintes causées à d’autres intérêts fondamentaux de la Nation (telle la liberté d’entreprendre) dont la garantie doit être conciliée avec les objectifs constitutionnels de protection de la santé et de l’environnement.

A l’issue de cet examen, le juge des référés a ordonné la suspension des arrêtés pris par les maires de Tremblay en France, et de Stains. Il a en revanche écarté la demande du préfet relative aux arrêtés édictés par les maires de L'Ile Saint-Denis, Villemomble, Les Lilas, Montfermeil et Sevran.

Par ailleurs, il a rejeté la demande concernant l’arrêté du maire de la commune de Saint-Denis en raison de sa tardiveté.

A l'appui de leur demande, le collectif des maires antipesticides soutient que :la condition d’urgence est remplie dès lors, en premier lieu, que la toxicité non contestée des pesticides impose l’adoption de mesures garantissant la sécurité des riverains et, en second lieu, que la règlementation contestée fait obstacle à l’exercice de la compétence des maires pour prendre au titre de leur pouvoir de police générale les mesures nécessaires à la protection des populations.

Considérant ce qui suit ;

(.../...)

6. L’urgence justifie la suspension de l’exécution d’un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’affaire.

Sur le décret du 27 décembre 2019 :

7. Le décret du 27 décembre 2019 a été pris pour l’application des dispositions citées ci-dessus du III de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime. Il a pour objet de fixer le contenu des chartes d’engagements des utilisateurs que prévoient ces dispositions ainsi que leurs modalités d’élaboration et d’approbation. Pour justifier de l’urgence qui s’attacherait à suspendre l’exécution de ce décret, le collectif requérant se borne à invoquer, d’une part, le risque que posent les pesticides en matière de la santé publique et, d’autre part, la nécessité pour les maires d’exercer leur pouvoir de police générale afin de protéger les populations de ces risques. En déterminant seulement le contenu et les modalités d’élaboration de chartes d’engagements des utilisateurs, qui ne sauraient en tout état de cause avoir d’incidence sur ces intérêts que lorsqu’elles seront adoptées, le décret contesté ne saurait cependant porter atteinte de manière suffisamment grave et immédiate aux intérêts ainsi invoqués pour caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, son exécution soit suspendue.

Sur l’arrêté du 27 décembre 2019 :

8. L’arrêté contesté modifie l’arrêté du 4 mai 2017 partiellement annulé par la décision du 26 juin 2019 du Conseil d’État statuant au contentieux. Il insère dans cet arrêté des article 14-1 et 14-2 qui, en l’absence de distance de sécurité spécifique fixée par l’autorisation de mise sur le marché du produit concerné, imposent des distances de sécurité minimales pour les traitements avec un produit phytopharmaceutique des parties aériennes des plantes qui sont réalisés à proximité notamment des habitations. Ces distances sont fixées à :

- 20 mètres pour les produits présentant une des mentions de danger suivantes : H300, H310, H330, H331, H334, H340, H350, H350i, H360, H360F, H360D, H360FD, H360Fd H360Df, H370, H372, ou contenant une substance active considérée comme ayant des effets perturbateurs endocriniens néfastes pour l'homme ;
- 10 mètres pour les autres produits lorsqu’ils sont utilisés pour l'arboriculture, la viticulture, les arbres et arbustes, la forêt, les petits fruits et cultures ornementales de plus de 50 cm de hauteur, les bananiers et le houblon ;
- 5 mètres pour les autres utilisations agricoles et non agricoles.

Le II de l’article 14-2 inséré par l’arrêté contesté dans l’arrêté du 4 mai 2017 prévoit que ces distances peuvent être adaptées lorsque le traitement est réalisé à proximité des lieux mentionnés au III de l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime et que des mesures apportant des garanties équivalentes en matière d'exposition des résidents par rapport aux conditions normales d'application des produits sont mises en œuvre conformément à des chartes d'engagements approuvées par le préfet. L’annexe 4 prévoit dans ce cas des distances de sécurité minimales dérogatoires de 3 à 5 mètres selon les cultures et le niveau de réduction de la dérive.

9. Si le collectif requérant demande la suspension de l’arrêté du 27 décembre 2019, il résulte cependant de l’ensemble de ses écritures, comme des indications fournies par ses représentants lors de l’audience de référé, que ses conclusions doivent être regardées comme tendant à la suspension de l’exécution de cet arrêté dans la seule mesure où les distances minimales de sécurité qu’il fixe seraient insuffisantes pour garantir le respect du principe de précaution et des dispositions du droit de l’Union européenne qu’il invoque et assurer l’exécution de la décision n° 415426 du 26 juin 2019 du Conseil d’État statuant au contentieux.

10. Pour établir l’urgence qui s’attache à la suspension qu’il demande, le collectif requérant invoque, en premier lieu, le risque pour la santé qui est inhérent à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques. Ce risque n’est pas contesté par l’administration et fonde l’ensemble de la réglementation européenne et française en la matière, y compris les mesures de protection prévues par l’arrêté attaqué, que le collectif requérant critique comme insuffisantes. Les éléments avancés sur les dangers de ces produits par le collectif requérant, quel que soit leur bien fondé, ne peuvent dès lors justifier de l’urgence à suspendre comme insuffisantes les mesures établissant des distances minimales de sécurité, que s’ils sont assortis d’éléments de nature à démontrer le risque qui s’attache à l’insuffisance de ces distances minimales pour les personnes concernées. Pour justifier d’un tel risque, le collectif requérant se borne à critiquer de manière très générale les distances de 5, 10 et 20 mètres et les dérogations qui peuvent y être apportées, en indiquant que de telles distances ne peuvent sérieusement être regardées comme satisfaisant à l’obligation de protection des riverains. Il résulte cependant de l’instruction que les distances de 5 mètres et 10 mètres sont les distances minimales préconisées par l’avis de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail du 4 juin 2019 au vu duquel a été pris l’arrêté, et que la distance de 20 mètres retenue pour l’utilisation de certains produits est le double de la distance minimale préconisée pour ces produits par le même avis. Il résulte également des termes de cet avis comme des échanges lors de l’audience de référé que, d’une part, plusieurs études et travaux d’évaluation sont en cours sur ce sujet en France comme à l’étranger et, d’autre part, les autres États membres de l’Union européenne n’imposent pas à ce jour de distances de sécurité d’application générale supérieures à celles prévues par l’arrêté contesté.

11. En second lieu, l’intérêt qui s’attache à l’adoption par les maires au titre de leur pouvoir de police générale des mesures nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques ne saurait suffire à établir l’urgence à suspendre l’arrêté contesté, dès lors que ce pouvoir de police générale doit s’exercer dans le respect des dispositions législatives qui confient au ministre un pouvoir de police spécial en la matière.

12. Il résulte de ce qui précède que la condition d’urgence prévue par l’article 521-1 du code de justice administrative ne peut être regardée comme remplie.

En vertu d’une jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, (.../...) il découle du principe de précaution consacré par ces dispositions que, lorsque des incertitudes subsistent quant à l’existence ou à la portée de risques, des mesures de protection peuvent être prises sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées. Une application correcte de ce principe présuppose l’identification des conséquences potentiellement négatives d’un produit et une évaluation complète du risque fondée sur les données scientifiques les plus fiables et les résultats les plus récents de la recherche internationale. Lorsqu’il s’avère impossible de déterminer avec certitude l’existence ou la portée du risque allégué en raison de la nature insuffisante, non concluante ou imprécise des résultats des études menées, mais que la probabilité d’un dommage réel persiste dans l’hypothèse où le risque se réaliserait, le principe de précaution justifie l’adoption de mesures restrictives.

L’agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) a autorisé la mise sur le marché des insecticides « Transform » et « Closer », composés de sulfoxaflor et classés dans la catégorie des sulfoximines. Il est constant que ces insecticides ont pour effet d’agir sur le système nerveux central des insectes. Les études scientifiques menées par l’Autorité européenne de sécurité des aliments, la commission européenne ainsi que des organisations non gouvernementales ont identifié des risques importants de toxicité pour les insectes pollinisateurs. Ainsi, les conclusions de l’évaluation relative à la demande d’autorisation de mise sur le marché publiées par l’ANSES le 26 juin 2017 font état de la dangerosité des produits « Transform » et « Closer » pour la faune auxiliaire et les insectes pollinisateurs lors d’un usage sous abri. En outre, l’Autorité européenne de sécurité des aliments a relevé des risques élevés pour les abeilles et les bourdons lors de l’utilisation de sulfoxaflor dans ses rapports publiés le 11 mars 2015 et le 26 février 2019. Si l’ANSES et la société Dow Agrosciences font valoir que l’utilisation de l’insecticide est assortie de mesures d’atténuation des risques, telles que l’absence d’application du produit durant la période de floraison, ces mesures ne peuvent être regardées comme suffisantes dès lors qu’elles présentent une portée générale et ne sont assorties d’aucune obligation pour les utilisateurs du produit. Dans ces conditions, l’existence d’un risque pour les pollinisateurs doit être regardée comme une hypothèse suffisamment plausible en l’état des connaissances scientifiques. Par suite, en autorisant la mise sur le marché des produits « Transform » et « Closer », le directeur de l’ANSES a méconnu le principe de précaution ainsi que l’article 4 du règlement (CE) n° 1107/2009.